Amenaza & ordenamiento territorial

La incorporación de la prevención y la reducción de riesgos en la planificación del desarrollo territorial en Colombia no es nueva, se vienen abordando desde la entrada en vigencia de la Ley 9 de 1989, en la que se dispuso por primera vez la obligatoriedad de incluir en los planes de desarrollo acciones concretas para la intervención del territorio. Según esta Ley, los municipios deben levantar y actualizar los inventarios de zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos. En este mismo sentido, por medio de la Ley 46 de 1988 y el Decreto 919 de 1989, que organizó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres en Colombia, se dispuso que las entidades territoriales deberían incorporar el componente de prevención de desastres en los procesos de planificación territorial, sectorial y de desarrollo.

Y aunque desde la Constitución Política de Colombia de 1991 y la Ley 152 de 1994 se estableció que los municipios tenían que contar con un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) que buscara una disposición ordenada de los habitantes, las actividades y la infraestructura en el territorio, es solo hasta la Ley 388 de 1997 que se definen las bases legales para la aplicación del ordenamiento territorial. Entre las disposiciones de la Ley 388 de 1997 se establece que los POT deben definir las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales. Tema que es retomado en el Decreto Ley 019 de 2012, donde se señala que solo procederán las revisiones de los contenidos de mediano y largo plazo de los POT o la expedición de un nuevo plan, hasta que se garantice la delimitación y zonificación de las áreas de amenaza y las áreas con condición de riesgo, además de definir las medidas para su mitigación.

Posteriormente la Ley 1523 de 2012 reestructuró el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, sustituyendo el Decreto Ley 919 de 1989. En dicha Ley se establece que los POT deben integrar el análisis de riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental, considerando el riesgo de desastres como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo.

Ante la limitada información existente y la escasa normativa requerida para la adecuada incorporación del riesgo en la primera generación de POT’s, no se le brindó la relevancia necesaria en el ordenamiento territorial. Fue hasta el año 2011, cuando el país se vio afectado por el fenómeno de La Niña y requirió la declaratoria del estado de excepción, que el Gobierno Nacional vio la necesidad de reglamentar las condiciones y escalas de detalle para la delimitación y zonificación de las áreas con condición de amenaza y con condición de riesgo que permitieran una adecuada inclusión en los POT; reglamentación que se realizó a través del Decreto 1807 de 2014 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que se compiló en el Decreto 1077 de 2015. En dichos decretos se establecen las condiciones y escalas de detalle para incorporar de manera gradual la gestión del riesgo, a través de la realización de Estudios Básicos de Amenaza y Estudios Detallados de Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo, en los contenidos de mediano y largo plazo o en la expedición de un nuevo plan. Los Estudios Básicos de Amenaza en los suelos urbanos y suelos de expansión deben utilizar como escala mínima de análisis 1:5,000, utilizando análisis estadísticos, determinísticos o probabilísticos. En tanto, para suelos rurales la escala mínima es 1:25.000, y se permite el uso de métodos de inventario, heurísticos o estadísticos.

Un componente de los Estudios Básicos corresponde con la delimitación de las áreas con condición de amenaza (ACA) y las áreas con condición de riesgo (ACR). Las ACA son definidas como aquellas áreas zonificadas como de amenaza alta y media, que se encuentran sin ocupar en el suelo urbano, de expansión urbana, rural suburbano o centros poblados rurales, en las que en la revisión o en la expedición de un nuevo POT se proponga su desarrollo. Mientras que las ACR son aquellas áreas zonificadas como amenaza alta donde se encuentran elementos expuestos (áreas urbanizadas, ocupadas o edificadas, líneas vitales y edificaciones indispensables); y las zonas definidas como amenaza media, para las cuales se propone en la revisión o expedición del nuevo POT un cambio de densidad o un cambio en los usos del suelo, que pueda generar o incrementar el riesgo en la zona. Como elemento fundamental de los Estudios Básicos se destaca la priorización que se debe realizar, para la elaboración de los Estudios Detallados que requieren estas áreas para su desarrollo, y que deben ser realizados durante la fase de implementación del POT. La adecuada gestión de estas áreas por parte de las administraciones municipales se constituye en una herramienta fundamental que incrementa la resiliencia territorial.